Là một trong những vấn đề then chốt nhất trong bối cảnh an ninh hiện nay ở châu Á – Thái Bình Dương, cấu trúc an ninh khu vực bao gồm những cơ chế, diễn đàn, những công cụ pháp lý quan trọng để các bên có thể tìm hiểu lập trường của nhau về các vấn đề “nóng” ở khu vực, từ đó thúc đẩy sự thông hiểu, tăng cường đối thoại, tiến tới cùng hợp tác, giải quyết mâu thuẫn, xung đột, thông qua các biện pháp hòa bình. Đây là những diễn đàn, cơ chế có tác động sâu rộng tới môi trường hòa bình, ổn định của tất cả các nước ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Hiện nay, các cấu trúc an ninh khu vực đang không ngừng biến đổi và chưa được định hình rõ nét do tác động của sự điều chỉnh chính sách và cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn.

Ủy viên Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc (thứ tư từ trái sang), Thủ tướng Ấn Độ Na-ren-đra Mô-đi (giữa) và các nhà lãnh đạo ASEAN tại Thủ đô Niu Đê-li (Ấn Độ), tháng 1-2018_Ảnh: TTXVN

Khái niệm và phân loại

Hiểu theo nghĩa hẹp, cấu trúc an ninh khu vực là các cơ chế đa phương ở khu vực do các nước trong hoặc ngoài khu vực đề xuất và dẫn dắt nhằm tạo diễn đàn để các nước cùng nhau bàn bạc, trao đổi về các vấn đề an ninh khu vực. Theo cách phân loại phổ biến nhất hiện nay, cấu trúc an ninh khu vực ở châu Á – Thái Bình Dương có hai loại chủ yếu:

Loại thứ nhất là các diễn đàn do Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) thành lập và nắm giữ vai trò chủ đạo, như các cơ chế ASEAN+, Cấp cao Đông Á (EAS), Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN mở rộng (ADMM+), Diễn đàn Biển ASEAN mở rộng (EAMF)… Đi kèm với các cơ chế này là những công cụ pháp lý, như Hiến chương ASEAN, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác (TAC), Hiệp ước Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân (SEANWFZ), Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC), các hiệp định thương mại tự do giữa ASEAN và các đối tác (FTA ASEAN+1) và Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP).

Loại thứ hai là các diễn đàn/cơ chế mà trong đó ASEAN có vai trò hạn chế hơn, như Diễn đàn Hợp tác Á – Âu (ASEM), Diễn đàn Đông Á – Mỹ La-tinh (FEALAF) và Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (APEC). Ngoài ra, có thể tính tới một số cơ chế hợp tác tiểu vùng Mê Công, như Cam-pu-chia – Lào – Việt Nam (CLV), Cam-pu-chia – Lào – Mi-an-ma – Việt Nam (CLMV), Cơ chế ACMES⁽¹⁾, Hợp tác tiểu vùng Mê Công mở rộng (GMS)…

Hiểu theo nghĩa rộng, một số học giả cho rằng, cấu trúc an ninh khu vực không thể không tính tới các mối quan hệ liên minh của Mỹ với những đồng minh ở khu vực. Các quan hệ đồng minh này tuy có đặc điểm và cơ chế rất khác so với các diễn đàn, cơ chế đa phương, nhưng cũng đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm an ninh khu vực. Ngoài ra, còn một số cơ chế đa phương khu vực mà ASEAN không có vai trò gì, như Đối thoại Shangri-La, Tổ chức Hợp tác Thượng Hải (SCO), Đàm phán sáu bên về phi hạt nhân hóa bán đảo Triều Tiên, Cơ chế hợp tác Đông Bắc Á⁽²⁾, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và hiện nay là Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP)…

Nếu phân loại theo lĩnh vực, các diễn đàn, cơ chế khu vực có thể được phân thành hai loại chính. Một là, các cơ chế về chính trị – an ninh. ARF là diễn đàn khu vực ra đời đầu tiên (năm 1994) và quan trọng nhất, mà tiền thân là cơ chế họp thường niên ngay sau Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN (AMM/PMC); tiếp đó là EAS (năm 2005), ADMM+ (năm 2010), EAMF (năm 2012), Đối thoại Shangri-La và Đàm phán sáu bên về phi hạt nhân hóa bán đảo Triều Tiên. Hai là, các cơ chế về kinh tế. APEC là diễn đàn khu vực ra đời sớm nhất (năm 1989) và quan trọng nhất; tiếp đó đến EAS, SCO, các FTA giữa ASEAN với sáu đối tác (Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ, Ô-xtrây-li-a, Niu Di-lân), RCEP, TPP/CPTPP, Hợp tác ba nước Đông Bắc Á…

Mặc dù một vài cơ chế nêu trên thường thảo luận các chủ đề lớn và toàn diện, nhưng đến nay vẫn chưa có một diễn đàn/cơ chế nào có được vị trí bao trùm; các cơ chế do ASEAN giữ vai trò chủ đạo có nhiều lợi thế, được quan tâm hơn nhưng cũng còn không ít hạn chế, tồn tại. EAS và APEC hiện là hai diễn đàn được nhiều nước coi trọng hơn cả và đều có sự tham dự của lãnh đạo cấp cao thường niên.

Thực trạng các cấu trúc an ninh khu vực do ASEAN dẫn dắt

Mặc dù có nhiều diễn đàn, cơ chế khác nhau, nhưng thực tiễn hoạt động hơn 50 năm qua cho thấy ASEAN chủ yếu tập trung vào 6 cơ chế chủ chốt.

Cơ chế ASEAN+1 là khuôn khổ được hình thành sớm nhất, trong đó Nhật Bản là nước đầu tiên mà ASEAN thiết lập quan hệ đối thoại (năm 1973), tiếp đến là Ô-xtrây-li-a (năm 1974), Niu Di-lân (năm 1975), Mỹ (năm 1977), Ca-na-đa, Liên minh châu Âu (EU), Liên hợp quốc (năm 1977), Hàn Quốc (năm 1989), Trung Quốc, Nga (năm 1991) và Ấn Độ (năm 1992). Như vậy, ASEAN đã thiết lập “quan hệ đối thoại” với 9 nước, một tổ chức khu vực (EU) và một tổ chức quốc tế (Liên hợp quốc). Ngoài ra, ASEAN còn thiết lập nhiều quan hệ đối tác ở mức độ thấp hơn một cách thực chất, như “quan hệ đối thoại theo lĩnh vực” với Pa-ki-xtan, quan hệ đối tác dưới tên gọi khác nhau (trong đó có đối tác phát triển) với một số nước, như Na-uy và một số tổ chức khu vực, như Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Hiệp hội Nam Á vì sự hợp tác khu vực (SAARC)…

Các cơ chế hợp tác ASEAN với 11 đối tác chính được thiết lập ở nhiều cấp, kể cả cấp cao. Hợp tác được triển khai trong nhiều lĩnh vực với sự hỗ trợ tài chính ở các mức độ khác nhau của các đối tác; sự hợp tác đã thu được nhiều kết quả quan trọng, trong đó có các thỏa thuận thành lập Khu vực Thương mại tự do giữa ASEAN với từng đối tác⁽³⁾. Đến nay, ASEAN đã hình thành các khuôn khổ đối tác chiến lược hoặc toàn diện mang tính lâu dài với các đối tác này, kèm theo các chương trình, kế hoạch hành động cụ thể để thực hiện.

Trong nhiều thập niên qua, ASEAN+1 luôn là khuôn khổ chính để ASEAN tranh thủ sự ủng hộ chính trị, sự hỗ trợ về nguồn lực và kinh nghiệm của các đối tác cho mục tiêu an ninh và phát triển của Hiệp hội, trước hết là xây dựng Cộng đồng và liên kết khu vực. Tuy nhiên trong những năm gần đây, do nhiều khó khăn, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của ASEAN, các đối tác chủ chốt của ASEAN đang muốn cải tiến cơ chế này để phản ánh thực tiễn mới trong quan hệ và sự cân bằng hơn giữa ASEAN và các đối tác.

Cơ chế ASEAN+3 (với Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc) được hình thành từ năm 1997 (chính thức đi vào hoạt động từ năm 1999), chủ yếu do nhu cầu hợp tác nhằm đối phó với tác động của cuộc khủng hoảng tài chính khu vực năm 1997. Hợp tác ASEAN+3 đã phát triển nhanh cả về bề rộng lẫn chiều sâu, đến nay đã có 24 lĩnh vực và 54 cơ chế ở các cấp, kể cả họp cấp cao hằng năm. Các lĩnh vực hợp tác ngày càng được mở rộng, từ tài chính – tiền tệ, kinh tế – thương mại đến chính trị – an ninh, văn hóa – xã hội. Tuy vậy, đến nay kết quả lớn đạt được của ASEAN+3 chủ yếu là về tài chính – tiền tệ (nổi bật nhất là Sáng kiến Chiềng Mai) và phần nào là về kinh tế – thương mại, văn hóa – xã hội. Riêng hợp tác chính trị – an ninh ít được đề cập và chưa đạt nhiều kết quả⁽⁴⁾.

EAS (còn được gọi là ASEAN+8) ra đời vào tháng 12-2005 với sự tham gia ban đầu của 10 nước ASEAN và 6 nước đối tác, bao gồm Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ, Ô-xtrây-li-a và Niu Di-lân, sau đó thêm Nga và Mỹ (năm 2011). Tại Hội nghị EAS đầu tiên, lãnh đạo các nước đã ký Tuyên bố chung về Cấp cao Đông Á, trong đó đề ra mục tiêu, nguyên tắc, lĩnh vực và các phương thức chính cho hoạt động của EAS. Theo đó, EAS là diễn đàn của các nhà lãnh đạo để đối thoại và thúc đẩy hợp tác về các vấn đề chiến lược cùng quan tâm trong các lĩnh vực chính trị – an ninh và hợp tác phát triển, bổ sung cho các diễn đàn khu vực khác hiện có, nhằm hỗ trợ mục tiêu xây dựng cộng đồng ở khu vực Đông Á. EAS được thiết kế là một tiến trình mở, trong đó ASEAN giữ vai trò chủ đạo, họp hằng năm nhân dịp Hội nghị cấp cao ASEAN. Tuy nhiên, thực tiễn những năm qua cho thấy, EAS chưa phát huy được vai trò như mong muốn và chưa đi vào các vấn đề chính trị – an ninh thực chất của khu vực.

ARF được thành lập vào tháng 7-1994 với sự tham gia ban đầu của 17 nước thành viên (đến nay đã có 27 thành viên) để đối thoại và hợp tác về các vấn đề chính trị – an ninh ở châu Á – Thái Bình Dương giữa các quan chức ngoại giao ở cả ba cấp độ (cấp bộ trưởng, cấp thứ trưởng/SOM và cấp làm việc) với sự tham dự của các quan chức quốc phòng – an ninh. Theo thỏa thuận ban đầu, ARF sẽ trải qua ba giai đoạn phát triển tuần tự là: 1- Xây dựng lòng tin (CBM); 2- Ngoại giao phòng ngừa (PD); 3- Giải quyết xung đột. Tuy nhiên, đến nay tiến trình ARF đang phát triển rất chậm, mới chuyển từ giai đoạn CBM sang PD trong lúc vẫn tiếp tục thực hiện CBM. Các lĩnh vực đối thoại và hợp tác của ARF ngày càng được mở rộng, bao gồm cả các vấn đề an ninh truyền thống và an ninh phi truyền thống, nên hiệu quả còn thấp. Mặc dù ARF đã đi vào cụ thể, chuyên sâu hơn, nhạy cảm hơn, nhưng đến nay vẫn chưa có đột phá.

ADMM+ được tổ chức lần đầu tiên vào năm 2010 tại Việt Nam, với thành phần tham gia gồm 10 nước ASEAN và 8 nước đối tác (các thành viên tham gia EAS); họp 2 năm/lần, có sự hỗ trợ của cơ chế Hội nghị Quan chức cấp cao SOM và các Nhóm công tác (WG) trên 5 lĩnh vực: hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thảm họa; an ninh biển; chống khủng bố; quân y và hoạt động gìn giữ hòa bình. Đây là cơ chế mở rộng của Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN (ADMM) nhằm thúc đẩy đối thoại và hợp tác giữa các quan chức quốc phòng về các vấn đề an ninh khu vực, bổ trợ với ARF và các tiến trình hợp tác chính trị – an ninh khác ở khu vực. Tuy nhiên, do sự nhạy cảm của cơ chế này, đến nay mặc dù còn nhiều dư địa để phát triển nhưng ADMM+ vẫn chưa phát huy hết khả năng.

Được thiết lập vào năm 2012, EAMF là sự mở rộng của Diễn đàn Biển ASEAN (AMF), với sự tham gia của 18 nước (ASEAN+8, giống như EAS) ở cấp SOM, nhằm đối thoại và hợp tác về các vấn đề trên biển. Tuy nhiên, trong vài năm qua, cơ chế này ít được đề cập, mặc dù tình hình Biển Đông diễn biến hết sức phức tạp. Hiện nay, ngày càng nhiều nước muốn quay trở lại cơ chế EAMF và nâng cấp diễn đàn này để có tính đại diện và bao trùm hơn. Tuy nhiên, tương lai của cơ chế này hiện nay vẫn chưa rõ ràng.

Bên cạnh các cơ chế nêu trên, không thể không đề cập tới các công cụ pháp lý quan trọng, là những quy tắc ứng xử, mang tính ràng buộc pháp lý hoặc không có tính ràng buộc pháp lý với mức độ và đối tượng khác nhau của ASEAN.

Được ký vào năm 2007 (chính thức có hiệu lực vào năm 2008), Hiến chương ASEAN là cơ sở pháp lý và khuôn khổ thể chế cho liên kết ASEAN, trong đó đề ra những định hướng, mục tiêu, nguyên tắc cơ bản cho liên kết ASEAN. Đến nay, sau 10 năm triển khai, Hiến chương ASEAN cũng bắt đầu bộc lộ một số hạn chế, đơn cử như quy định về vấn đề nhân quyền, tư cách pháp nhân của ASEAN chưa sát với thực tế.

TAC được thiết lập vào năm 1976, bao gồm các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh mối quan hệ giữa các nước Đông Nam Á với nhau, sau đó được mở rộng để các đối tác của ASEAN tham gia nhằm tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh các quan hệ giữa ASEAN với các đối tác. Đến nay đã có hơn 30 nước đối tác của ASEAN tham gia TAC. Tuy nhiên, hạn chế của TAC là một số nước tuy đã ký TAC, công khai ủng hộ ASEAN, nhưng trên thực tế lại có những hành động làm rạn nứt khối thống nhất trong ASEAN.

Năm 1995, SEANWFZ được thiết lập và chính thức có hiệu lực kể từ năm 1997 sau khi cả 10 nước ASEAN phê chuẩn. Kèm theo Hiệp ước còn có Nghị định thư để các nước có vũ khí hạt nhân (Mỹ, Anh, Pháp, Nga và Trung Quốc) tham gia bảo đảm; và hiện ASEAN đang trao đổi với 5 nước có vũ khí hạt nhân để họ tham gia Nghị định thư. SEANWFZ thực chất là một hiệp định quân sự do ASEAN chủ động tuyên bố từ bỏ vũ khí hạt nhân trước. Tuy các nước lớn đều hoan nghênh SEANWFZ, nhưng nhiều nước không muốn ký cam kết vì sợ bị ràng buộc hoặc chỉ muốn ký khi có bảo lưu. Do vậy, mặc dù SEANWFZ tạo được cho ASEAN một số lợi thế nhất định, nhưng ASEAN cũng “không tạo được sức ép” đối với các nước lớn.

DOC do các ngoại trưởng ASEAN và Trung Quốc ký vào tháng 11-2002, bao gồm 10 điều, trong đó Điều 10 quy định sẽ hướng tới thông qua Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC). Từ năm 2013, Trung Quốc đã nhất trí và tiến hành tham vấn với ASEAN về xây dựng COC đồng thời với tiến trình thực hiện DOC. Trung Quốc và ASEAN cũng chính thức đồng ý đi vào đàm phán xây dựng COC thực chất sau khi đã hoàn thành khuôn khổ COC trong năm 2017. Tuy nhiên, hiệu quả của DOC còn thấp. Phải mất tới gần 10 năm sau khi ký DOC, Trung Quốc và ASEAN mới cho ra được Bản hướng dẫn thực thi. Nhưng sau đó, tình hình Biển Đông ngày càng diễn biến phức tạp và DOC không đủ hiệu lực để duy trì hòa bình, ổn định ở Biển Đông.

Những biến động gần đây và tác động tới cấu trúc an ninh khu vực

Cục diện khu vực châu Á – Thái Bình Dương trong những năm gần đây có nhiều chuyển biến mạnh mẽ, do tác động của nhiều nhân tố, trong đó có việc triển khai chính sách và cạnh tranh ảnh hưởng giữa các nước lớn, nhất là cạnh tranh chiến lược Mỹ – Trung Quốc. Tình hình này đang tác động mạnh đến tính toán chiến lược và lựa chọn chính sách của từng nước trong và ngoài khu vực, thúc đẩy mong muốn thiết lập một trật tự khu vực mới với một cấu trúc an ninh khu vực hiệu quả hơn để quản lý tốt hơn những biến chuyển nhanh chóng và phức tạp của tình hình, phù hợp với tính toán và lợi ích của mỗi nước.

Từ sau Đại hội XVIII, đặc biệt là sau Đại hội XIX của Đảng Cộng sản Trung Quốc đến nay, Trung Quốc trỗi dậy mạnh mẽ với tiềm lực ngày càng gia tăng, triển khai đồng loạt nhiều chủ trương đối ngoại quan trọng, nhất là Sáng kiến “Vành đai, Con đường” (BRI), Cộng đồng chung vận mệnh nhân loại, quan hệ quốc tế kiểu mới… Trước đó, Trung Quốc đã đề ra nhiều chủ trương và sáng kiến, như khái niệm “an ninh mới ở châu Á” (tháng 5-2014) với bốn nguyên tắc (an ninh chung, an ninh toàn diện, an ninh hợp tác, an ninh bền vững) theo chủ trương “công việc của châu Á phải do người châu Á giải quyết; và an ninh của châu Á phải do người châu Á bảo vệ”. Ngoài ra, Trung Quốc cũng đề xuất gói Sáng kiến “Khuôn khổ hợp tác 2+7 Trung Quốc – ASEAN” (tháng 10-2013) bao gồm 2 định hướng và 7 đề nghị cụ thể.

Dưới thời Tổng thống Đô-nan Trăm, Mỹ đã đề xuất ý tưởng Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương tự do và rộng mở, đưa ra Chiến lược An ninh quốc gia mới, trong đó lần đầu tiên coi Trung Quốc là đối thủ chính. Mỹ tiếp tục cam kết mạnh mẽ với khu vực, nhưng có nhiều điều chỉnh về cách tiếp cận. Mỹ vẫn có sự quan tâm nhất định tới ASEAN và khu vực Biển Đông, trong khi tập trung xử lý vấn đề hạt nhân trên bán đảo Triều Tiên.

Từ khi Thủ tướng Sin-dô A-bê trở lại cầm quyền, Nhật Bản đã tích cực triển khai chính sách “hòa bình tích cực”; đề ra 5 nguyên tắc mới cho ngoại giao của Nhật Bản (mở rộng áp dụng đối với cả quan hệ Nhật Bản – ASEAN) và lập trường ba điểm về các vấn đề trên biển (tuân thủ luật pháp quốc tế, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình). Thời gian qua, Nhật Bản ngày càng tích cực trong các vấn đề khu vực, tăng cường trợ giúp các nước Đông Nam Á về an ninh biển, đồng thời liên tục tăng ngân sách quốc phòng nhằm đối phó với các nguy cơ an ninh mới.

Thời gian gần đây, Nga nỗ lực khẳng định lại vai trò ở khu vực và trên trường quốc tế. Nga đã đưa ra “Tuyên bố khung tăng cường hợp tác an ninh ở châu Á – Thái Bình Dương” (tháng 11-2012) và thúc đẩy hướng tới ký kết hiệp định về các nguyên tắc quan hệ giữa các quốc gia cùng với các biện pháp cụ thể xử lý những thách thức về an ninh ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Từ năm 2014 đến nay, trong bối cảnh bị Mỹ và phương Tây bao vây, cô lập sau sự kiện Crưm sáp nhập vào Nga, Nga đang hướng mạnh sang khu vực châu Á – Thái Bình Dương và đẩy mạnh can dự các vấn đề của khu vực.

Ấn Độ dưới thời của Thủ tướng Na-ren-đra Mô-đi đang chuyển mạnh từ chính sách “hướng Đông” sang chính sách “hành động hướng Đông” (năm 2014); đề xuất xây dựng “Cấu trúc an ninh châu Á – Thái Bình Dương lấy đối thoại làm trung tâm” (tháng 10-2014) với 7 nguyên tắc chính, trong đó phần lớn là những nguyên tắc cơ bản trong quan hệ quốc tế và khẳng định vai trò dẫn dắt của ASEAN, cũng như đề cao vai trò của EAS.

Các vấn đề đặt ra đối với ASEAN hiện nay

ASEAN là một tổ chức hợp tác khu vực mở, hướng nhiều ra bên ngoài. Quan hệ đối ngoại là lĩnh vực hoạt động lớn của ASEAN, khởi đầu từ năm 1973 và đã phát triển mạnh mẽ với nhiều bước tiến quan trọng, hỗ trợ đắc lực cho mục tiêu an ninh và phát triển của ASEAN. Hợp tác ASEAN không chỉ bó hẹp giữa 10 quốc gia thành viên và trong phạm vi khu vực Đông Nam Á, mà còn bao gồm cả quan hệ đối ngoại của Hiệp hội, cũng như việc xử lý những vấn đề an ninh và phát triển ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương, chủ yếu thông qua các diễn đàn, cơ chế do ASEAN giữ vai trò chủ đạo. Do giữ vai trò chủ đạo nên ASEAN thường được gọi là “người cầm lái” trong các diễn đàn, cơ chế khu vực. Các diễn đàn, cơ chế của ASEAN đã đặt nền tảng tương đối bền vững cho một cấu trúc khu vực đang định hình, với một số đặc điểm khá đặc thù và hầu như chưa có tiền lệ trong quan hệ quốc tế.

Thực tiễn hoạt động trong 50 năm qua của ASEAN cho thấy Hiệp hội ngày càng có vai trò quan trọng ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương, là đối tác không thể thiếu trong chính sách khu vực của các đối tác bên ngoài, nhất là các nước lớn.

Sông Mê Công – “dòng sông mẹ” kết nối các nền văn hóa, tình đoàn kết và sự hợp tác, phát triển giữa các nước ASEAN (trong ảnh: ngư dân trên sông Tonle Sap ở Cam-pu-chia, một nhánh của sông Mê Công, đánh bắt cá)_Ảnh: WWF

Những biến chuyển gần đây ở khu vực tác động rất mạnh đến ASEAN, tạo ra nhiều thách thức to lớn đối với giá trị của các diễn đàn khu vực hiện có do ASEAN giữ vai trò chủ đạo, cũng như vai trò của ASEAN trong việc xử lý những thách thức lớn nảy sinh ở khu vực. Cùng với tiến trình đẩy mạnh liên kết nội khối cũng như tăng cường đoàn kết và thống nhất nội bộ, ASEAN đang phải xem xét cách thức và biện pháp nhằm bảo đảm vai trò trung tâm của ASEAN trong một cấu trúc khu vực đang định hình, phục vụ lợi ích an ninh và phát triển của Hiệp hội cũng như của từng nước thành viên.

Những hạn chế lớn nhất của các diễn đàn/cơ chế khu vực hiện có là sự khác biệt lợi ích và khác biệt về quan điểm lập trường giữa các nước và sự chồng chéo, thiếu gắn kết và bổ trợ lẫn nhau giữa các diễn đàn, cơ chế. Vì vậy, chất lượng và hiệu quả hoạt động còn hạn chế, nhất là việc tuân thủ hoặc triển khai các cam kết, thỏa thuận cũng như kết quả thực hiện. Nhìn chung, các nước muốn có sự cải tiến để tăng cường hiệu quả hoạt động và cho phù hợp hơn với lợi ích của mình, nhưng có quan điểm khác nhau về mục tiêu và thể thức cụ thể, tập trung vào những điểm chính sau:

Thứ nhất, về nội dung đối thoại và lĩnh vực hợp tác. Trong EAS, Mỹ (cùng với Nhật Bản và Ô-xtrây-li-a) muốn tập trung vào lĩnh vực chính trị – an ninh trong khi Trung Quốc muốn hướng EAS sang các lĩnh vực hợp tác phát triển. Các nước khác, như Nga, Ấn Độ và Niu Di-lân lại muốn thúc đẩy cả chính trị – an ninh và hợp tác phát triển. ASEAN thực chất cũng muốn tập trung vào các vấn đề chiến lược và chính trị – an ninh, nhưng chấp nhận cả hợp tác phát triển vì có lợi ích kinh tế cũng như muốn cân bằng quan hệ với Mỹ và Trung Quốc.

Trong ARF, Mỹ và các nước phương Tây muốn thực hiện các biện pháp xây dựng lòng tin thực chất, đồng thời tiến hành ngay các biện pháp ngoại giao phòng ngừa; trong khi đó, Trung Quốc và một số nước khác chưa muốn triển khai nhanh. ASEAN về cơ bản cũng không muốn thúc đẩy nhanh, nhưng cần có tiến triển, nên muốn dung hòa cả hai luồng quan điểm trên.

Trong các khuôn khổ ASEAN+1, các đối tác thúc đẩy hợp tác bình đẳng và hợp tác trên những lĩnh vực quan tâm, giảm bớt cam kết hỗ trợ nguồn lực cho ASEAN trong khi ASEAN muốn tiếp tục duy trì cơ chế này, cũng như tranh thủ các nguồn trợ giúp cho ASEAN qua kênh ASEAN+1 càng lâu càng tốt.

Thứ hai, về sự gắn kết giữa các diễn đàn và việc triển khai những thỏa thuận, tồn tại lớn hiện nay là chưa có sự gắn kết giữa EAS, ARF, ADMM+ và EAMF, mặc dù thành phần tham gia EAS, ADMM+ và EAMF đều là ASEAN+8. Riêng ARF, ngoài ASEAN+8 còn có thêm 9 nước thành viên khác cùng tham gia. EAS và ASEAN+3 cũng chưa có sự gắn kết. Hơn nữa về lâu dài, ASEAN+3 nên phát triển theo hướng nào trong lúc EAS sẽ tiến triển mạnh và quan trọng hơn là cả Trung Quốc và Hàn Quốc không còn quan tâm đến ASEAN+3 như trước. Ngoài ra, các khuôn khổ ASEAN+1 nên gắn kết thế nào với ASEAN+3, EAS, ARF, ADMM+ và EAMF cũng là một câu chuyện cần lưu tâm. Các nước, kể cả ASEAN đã sơ bộ thảo luận vấn đề này, song đến nay chưa có đề xuất xử lý cụ thể.

Thứ ba, về thể chế hóa diễn đàn, Mỹ và các nước phương Tây luôn thúc đẩy thể chế các diễn đàn EAS, ARF và ADMM+, trong khi đó các nước ASEAN về cơ bản không muốn vì lo ngại sẽ mất vai trò chủ đạo. Các đối tác khác nhìn chung tôn trọng và theo lập trường chung của ASEAN.

Thứ tư, về thành phần tham gia, nổi lên là việc một số đối tác, nhất là EU và Ca-na-đa vận động mạnh mẽ để được tham gia EAS và ADMM+. Nhìn chung, ASEAN và các nước liên quan chưa muốn mở rộng thành viên, chủ yếu lo ngại điều này sẽ làm “loãng” và giảm giá trị của diễn đàn (như trường hợp ARF).

Thứ năm, về vai trò chủ đạo của ASEAN. Các đối tác, nhất là các nước lớn đều khẳng định ủng hộ vai trò chủ đạo của ASEAN tại các diễn đàn, song trên thực tế luôn thúc đẩy để có vai trò lớn hơn và có thể chi phối ASEAN. ASEAN luôn cố gắng duy trì và phát huy vai trò chủ đạo, nhưng gặp không ít thách thức do đồng thuận chưa cao và nguồn lực hạn chế.

Thứ sáu, về các cơ chế/công cụ pháp lý của ASEAN. Các đối tác liên quan tuy đã tham gia TAC, SEANWFZ, DOC và những thỏa thuận ràng buộc pháp lý khác, nhưng trên thực tế việc tuân thủ và thực hiện còn hạn chế, có cả việc giải thích có lợi cho mình những “luật chơi” đã cam kết hoặc thậm chí bảo lưu. Nhiều đối tác, nhất là các nước lớn và một số nước ASEAN cũng không muốn bị ràng buộc bởi TAC, thể hiện qua đề xuất của Trung Quốc về việc ký hiệp ước với ASEAN và sáng kiến của Mỹ về IPS.

Các FTA ASEAN+1 và RCEP đang gặp thách thức lớn do tác động của đàm phán FTA giữa ba nước Đông Bắc Á cũng như từ ảnh hưởng của CPTPP. ASEAN nhận thấy nhu cầu cần đẩy nhanh liên kết kinh tế nội khối và đàm phán RCEP để tiếp tục duy trì vai trò trung tâm kết nối, nhưng việc triển khai hiện gặp nhiều khó khăn…

Tóm lại, có thể nói cấu trúc an ninh ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương hiện đang biến đổi do tác động nhiều chiều của các nhân tố cả ở bên trong và bên ngoài khu vực, nhất là sự điều chỉnh chính sách và cạnh tranh ảnh hưởng chiến lược của các nước lớn. Mặc dù có nhiều cơ chế khác nhau, song các nước trong và ngoài khu vực chủ yếu quan tâm tới sáu cơ chế đa phương chủ chốt do ASEAN sáng lập và dẫn dắt, bao gồm ASEAN+1, ASEAN+3, ARF, EAS, ADMM+ và EAMF. Những năm gần đây, sáu cơ chế này đã phát huy được tác dụng, đóng góp đáng kể vào hòa bình, ổn định, tăng cường đối thoại, thúc đẩy hiểu biết và xây dựng lòng tin ở khu vực, nhưng đồng thời cũng bộc lộ nhiều vấn đề phức tạp, đặt ra cho ASEAN nhiều vấn đề khó cần phải giải quyết trong tương lai, như sự khác biệt về lợi ích và quan điểm lập trường của các thành viên, sự gắn kết giữa các diễn đàn và việc triển khai các thỏa thuận đạt được, về tiến trình thể chế hóa diễn đàn, việc mở rộng thành viên, cũng như hiệu lực, hiệu quả của các công cụ pháp lý của ASEAN và vai trò chủ đạo của ASEAN đang bị thách thức, đòi hỏi ASEAN phải tăng cường đoàn kết, duy trì quan điểm lập trường chung để đóng vai trò tích cực trong các cấu trúc an ninh khu vực đang định hình./.